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M. Ferrera - ABSTRACT

Just like security and peace, organized solidarity is a key political good for a stable and effective functioning of both the market and democracy and for mediating their inevitable tensions. In historical perspective, the national systems of social protection can be seen as the end result of a long process of ‘bounding’, ‘bonding’ and “binding” . During the twentieth century, the consolidation of territorial borders and of “nationality” filters (bounding) fed increasingly stronger sharing dispositions (bonding) among citizens, allowing for the establishment of compulsory mass social insurance (binding). In the absence of strong state boundaries eliciting mutual ties among insiders, the political production of organized solidarity (i.e. public welfare systems with high redistributive capacity) would have been impossible. As highlighted by the so-called ‘state-building school’ on political development, the formation of the European Union is partly replicating – under drastically changed circumstanced – the process of boundary-building which, starting from the sixteenth century, led to the modern system of nation-states (Bartolini 2005; Ferrera 2005; Flora 2000). This time around, however, the bounding–bonding-binding nexus is considerably more complicated and its activation cannot be taken for granted. While incisively re-drawing economic boundaries, the EU has indeed adopted a growing number of social provisions -some of them binding. But the construction of a “Social Europe” is faced with a daunting mission, as it involves putting in place a new, socially-friendly boundary configuration by working at the margin of the traditional and highly resilient set of state boundaries, nation-based bonds and binding redistributive schemes. This means engaging in dangerous balancing acts between “opening” and “closure”, with a view to cultivating pan-European sharing ties and crafting at least a minimally adequate system of inter-territorial and inter-personal redistribution, without however jeopardizing national systems. In the absence of a modicum of collectively organized solidarity, a complex and heterogeneous institutional construction such as the EMU is unlikely to reach viable levels of political stability.
This paper has four aims and sections. The first is to redefine analytically the very ambiguous notion of Social Europe and to identify its various components. The second is to connect this analytical redefinition
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with the idea of a European Social Union (ESU) which I currently see as the most promising project for re-organizing solidarity on a European scale. The third aim is discuss some normative principles which might underpin the most delicate dimension of the ESU project, i.e. encouraging cross-national bonding and binding. The fourth section will finally try to highlight the political rationale of such principles and explain why the ESU should be considered as a key “political good”. The conclusion wraps up and reflects on possible scenarios.

M. Ferrera - ABSTRACT

Reorienting the welfare state towards Social Investment (SI) constitutes a complex and multidimensional challenge of policy recalibration and raises daunting political problems. The temporal mismatch between SI reforms and their returns requires a degree of ‘political patience’ on the side of both current voters and incumbent politicians which is not readily available in contemporary democracies. After reviewing recent debates about the policy and politics of the long terms, the paper analyzes the strategy pursued by the EU, with a view to assessing their degree of ‘conduciveness’ to SI recalibration. It is argued that the EU has indeed stimulated policy change at the national level, but that its potential as SI facilitator has been hamstrung by a number of weaknesses and shortcomings, especially on the discursive front. A more convinced and articulated endorsement of the social investment paradigm and a more focused attention to ‘capacity’ at the subnational and grass-root level should be the fronts to prioritize.

M. Ferrera - ABSTRACT 

The intra-EU mobility of workers/persons (and in particular the latter’s access to the social protection systems of the receiving countries) is becoming an increasingly contentious and polarizing issue and is occupying the center stage in the so-called Brexit debate. The UK government is asking major restrictions of current legislation and other member states are very sensitive to this issue as well. Challenging the principle of free movement is no trivial matter. What is actually put in question are not only the foundational pillars of the single market, but of the EU as such, understood as a single (would-be) polity.
The aim of the paper is to offer an analytical framing of this challenge. The next section will provide a brief historical reconstruction of welfare state building at the national level, highlighting the salience of boundaries and of the “bounding-bonding” nexus. It will also discuss the impact of European integration on the intra-EU boundary configuration in the sphere of solidarity. Section 2 will illustrate the state of play as regards mobility, summarizing the findings of empirical research on the economic and financial implications of free movement and of the social security coordination regime. Section 3 argues that –in addition to economic efficiency- the principle/logic that underpins free movement is that of “hospitality”, rather than the more general principle of solidarity. The section then discusses some unintended practical implications that follow from the logic of hospitality and that lie at the basis of the increasing contentiousness around free movement. Section 4 will discuss possible institutional remedies for containing political contention. The underlying assumption is that the preservation of free movement is key for the survival of the EU qua political association/community and that such preservation must be the object of an essentially political (and not merely functional) strategy on the side of EU authorities. The conclusion wraps up.

New editorial by Maurizio Ferrera, also available on Il Corriere della Sera, 8 April 2016

 

Gli anziani con più di 65 anni sono più di tredici milioni, più di un quinto della popolazione. E’ comprensibile che le loro esigenze siano al centro del dibattito politico e che le pensioni e la sanità  assorbano la parte preponderante della spesa sociale. Si tratta del “welfare per la sicurezza e la cura”, rivolto a quei cittadini che hanno già dato il loro apporto alla collettività durante la vita attiva. Non un costo, dunque, ma un giusto ritorno per il lavoro svolto, l’impegno sociale, i contributi versati e le tasse –che peraltro continuano ad essere pagate anche durante il pensionamento.

Il problema delle risorse non può tuttavia essere ignorato. Ogni dato anno, pensioni, sanità, servizi per gli anziani devono essere finanziati dal gettito di quell’anno. Le imposte e i contributi del passato sono stati già spesi, non c’è alcuna “riserva” disponibile. Anzi, da decenni lo stato italiano spende più di quanto incassa.

Per alimentare il “welfare per la sicurezza” è indispensabile avere alti tassi di crescita e di occupazione. Su questo fronte l’Italia è messa male. La produttività è da anni in declino rispetto ai paesi concorrenti. La quota di lavoratori sulla popolazione adulta (18-65) è fra le più basse d’Europa. Fra le cause, vi è anche l’assenza di politiche pubbliche mirate ed efficaci. Abbiamo urgente bisogno di un “welfare per la crescita e la competitività”, che affianchi le persone – a cominciare dai giovani e dalle donne in generale- nei loro percorsi lavorativi, garantisca formazione permanente, consenta la conciliazione famiglia-lavoro, fornisca ammortizzatori sociali intelligenti, faciliti la mobilità e la flessibilità. Lo stato deve essere il regista del “welfare per la crescita”, ma molto può e deve essere fatto a livello decentrato, grazie alla collaborazione fra imprese e sindacati. E’ la strada imboccata, con grande successo, dalla Germania. Anche noi stiamo facendo i primi passi, prima col Jobs Act, ora con il ventaglio di misure a favore della contrattazione aziendale. Ma occorre procedere più speditamente e investire più risorse.

Serve infine un “welfare per l’inclusione attiva”, rivolto alle fasce più deboli. L’Italia ha da anni una preoccupante anomalia: i più deboli sono i minori che vivono in famiglie disagiate, con i genitori disoccupati o inattivi, collocati ai margini estremi del mercato del lavoro. Molti di questi bambini e adolescenti abbandonano la scuola e non riescono a inserirsi (i famosi Neet: circa un milione e mezzo). Il loro capitale umano è basso, in molti casi persino più misero di quello dei loro genitori. Nei confronti di questi giovani la società ha doveri di inclusione non inferiori ai doveri di protezione verso gli anziani. Non si tratta solo di equità, ma anche di efficienza. Senza robuste passerelle che immettano nel mercato del lavoro studenti motivati e competenti, il motore della crescita s’inceppa prima ancora di dar frutti sul piano della produttività e dell’occupazione. Sul versante dell’inclusione dobbiamo ribadire una scomoda verità: siamo sempre stati la cenerentola d’Europa e non stiamo facendo quasi niente. Il governo ha dato qualche segnale, prima con le misure di contrasto alla povertà (compresa quella educativa), ora con una legge delega sul riordino dell’assistenza. Ma sono, francamente, pannicelli caldi.

Da qualche settimana si è riacceso il dibattito sulle pensioni. A gran voce si propone di re-introdurre flessibilità in uscita (alcuni chiedono addirittura che ciò avvenga senza penalizzazioni) ed di estendere il bonus da 80 euro a chi ha prestazioni basse. Con un conto che può raggiungere i dieci miliardi di euro. Di crescita e inclusione nessuno si preoccupa.

E’ tempo di capovolgere il ragionamento. Il welfare per la competitività e quello per l’inclusione sono condizioni necessarie per continuare a finanziare il welfare per la sicurezza. Non si tratta di mettere in contrapposizione giovani, adulti e anziani. Ma di capire che senza investimento nei primi e nei secondi non può esservi protezione sostenibile per chi non lavora più. Abbassiamo dunque le luci sulle pensioni e accendiamole sulle politiche per il mercato del lavoro, per la formazione, l’istruzione, il contrasto alla povertà dei minori. Senza proclami e dogmatismi. E con l’impegno a introdurre misure concrete ed ambiziose nella prossima legge di Stabilità.

Non è facile decifrare la spirale di polemiche in atto fra Roma e Bruxelles. Per quanto importanti sul piano finanziario, non è credibile che tutto si riduca a questioni di “zero virgola”, di applicazioni più o meno restrittive delle clausole di flessibilità. Il conflitto va piuttosto ricondotto all’intreccio di partite che si sono aperte con Bruxelles su vari fronti. Innanzitutto, non rispettando molte delle raccomandazioni ricevute lo scorso giugno, la legge di Stabilità per il 2016 ha creato una ferita nei rapporti con la Commissione, proprio mentre si invocavano deroghe sul deficit. Come dire: noi abbiamo il diritto di ignorarvi, voi il dovere di aiutarci. Incautamente e con troppo fragore, Renzi ha poi aperto dossier delicatissimi (dal gasdotto Nord Stream alle norme sulle banche), rompendo logiche da arcana imperii che è difficile in questo momento ricostruire con precisione. La rottura ha pesato, infiammando gli animi.

Ci sono però due altre spiegazioni, una più superficiale, l’altra più profonda. Leggerezza, emotività e stereotipi, in primo luogo. A parte rari esempi, i leader italiani a Bruxelles hanno sempre dovuto scontare pregiudizi negativi. Qualche tempo fa, commentando le ambizioni europee di Renzi, il diffusissimo magazine online Il Politico lo ha attaccato per come si atteggia nei confronti degli altri leader, per come usa il cellulare, per il suo inglese “da clown”. La strategia migliore per il nostro Presidente sarebbe quella di lasciar perdere, di alzare il livello della conversazione. Renzi invece risponde e incalza i critici con battute “virili” (per usare il brutto epiteto usato da Juncker), facendo così ripartire il tiro al bersaglio.

La spiegazione “profonda” è più rilevante, soprattutto per impostare una strategia di uscita. La crisi del debito ha cambiato la gerarchia politica fra i paesi UE. Con il Fiscal Compact si è data vita a una Comunità imperniata su criteri di “stabilità finanziaria rafforzata”, che ha di fatto e di diritto accresciuto il potere dei paesi del Nord.  Tale diagnosi è largamente condivisa fra gli scienziati politici (per chi vuole approfondire consiglio la lettura di States, Debt and Power di K. Dyson, 2013). In parte,  questo nuovo assetto ha portato benefici a tutta l’Eurozona: la tenuta dell’euro e i prestiti ai paesi in difficoltà. Ha anche spronato i nostri governi a fare irrinunciabili compiti a casa. Ma si sono prodotti anche nuovi problemi. La stabilità rafforzata garantisce i paesi del Nord contro il rischio di irresponsabilità fiscale dei paesi del Sud, ma condiziona fortemente questi ultimi nelle loro opportunità e percorsi di crescita. I condizionamenti sono spesso indiretti e occulti, ma ci sono e funzionano a nostro danno. La sfida è quella di metterli allo scoperto, evidenziarne gli effetti perversi sul piano funzionale (per tutta l’Eurozona) e i loro risvolti di iniquità, nel quadro di un’Unione fra eguali.

E’ su questo obiettivo strategico che il nostro governo dovrebbe concentrarsi. Abbandonando prima possibile la logica “verticale” del conflitto fra Italia e Bruxelles e attivando invece a tutti i livelli un confronto sui diversi modelli di crescita dell’Europa e i loro prerequisiti in termini di governance. La conversazione deve passare al più presto da “l’Italia ha fatto le riforme e dunque vuole…” (attenzione, peraltro, all’esito di queste riforme, ancora piuttosto modesto) a un discorso su “ci vuole un altro tipo di Europa, queste sono le nostre proposte”.

Non sarà facile trovare gli interlocutori. Il nuovo assetto di potere all’interno dell’Eurozona è sfavorevole ai paesi “periferici” (fra cui va ormai annoverata, di fatto,  anche la Francia): sia per le regole decisionali introdotte dal Fiscal Compact, sia per l’irrefrenabile tentazione da parte dei paesi deboli a relazionarsi direttamente con Berlino piuttosto che a coalizzarsi fra loro. Qualche margine c’è, soprattutto tessendo relazioni nel Parlamento europeo. Ma conterà molto la qualità delle proposte e il consenso che riceveranno da esperti e intellettuali che ragionano sul futuro della UE. In Europa le idee contano quanto e spesso più dei voti.

Se imboccasse questa strada, Renzi potrebbe ottenere tre vantaggi. L’Italia uscirebbe dall’angolo in cui si è infilata. Il nostro Presidente potrebbe accreditarsi come interlocutore serio e costruttivo verso i nostri partner e le istituzioni di Bruxelles. Gli elettori capirebbero che l’alternativa non è e non può essere fra “UE si” e “UE no”, ma fra tipi di UE, con priorità e diverse. E vedrebbero che almeno uno di questi tipi ha l’obiettivo esplicito di conciliare la stabilità finanziaria con la crescita e l’equità. Più di ogni altra cosa, l’Europa ha oggi bisogno di una infusione di legittimità, deve ritrovare la fiducia e la “passione” dei suoi cittadini. Come uno dei grandi paesi fondatori, l’Italia può e deve oggi posizionarsi in prima linea su questo fronte, da cui dipende la stessa sopravvivenza dell’Unione.

Questo editoriale è comparso anche su Il Corriere della Sera del 4 febbraio 2016

Sulla questione della “flessibilità” Matteo Renzi ha conseguito alcuni importanti successi in Europa. Per vincere la partita deve però persuadere Angela Merkel, dimostrando che le richieste italiane rispondono a un qualche interesse comune e non solo nazionale. Finora non c’è riuscito, come ha da ultimo mostrato l’incontro di venerdì a Berlino.

I vincoli di bilancio dell’Eurozona sono troppo stretti, Renzi ha ragione a volere un cambiamento. Di più: fa bene a dire che si tratta solo di applicate le regole. Quando fu scritto il Patto di Stabilità e Crescita (1997), vennero inserite alcune deroghe per far fronte a determinate circostanze. I criteri di applicazione non sono però mai stati definiti con precisione.

Il primo successo del governo italiano è stato quello di ottenere un chiarimento scritto durante il semestre di Presidenza, nella seconda metà del 2015. Adesso sappiamo quando un paese può chiedere (e Bruxelles deve concedere) una esenzione temporanea dai vincoli sul deficit. Formalmente, il chiarimento è stato fatto dalla Commissione. Ma il merito è di Roma: Juncker si è comportato in modo inelegante nel non volerlo riconoscere.

La seconda vittoria è arrivata nella primavera scorsa, quando Renzi ha effettivamente ottenuto la flessibilità sui saldi di bilancio per il 2015. La Commissione tenne conto di due condizioni: l’Italia era seriamente impegnata in un processo di riforme strutturali e di promozione di investimenti; il ciclo economico del nostro paese era ancora particolarmente negativo. Uno scostamento dagli obiettivi di finanza pubblica precedentemente concordati fu dunque ritenuto ammissibile in base ai nuovi criteri.

Nell’autunno scorso è iniziata la terza battaglia. Il governo ha nuovamente invocato la flessibilità, in base alla clausola degli investimenti. Ha poi aggiunto due altre richieste: lo scorporo delle spese sostenute per l’emergenza migratoria e di quelle pro quota per gli aiuti alla Turchia(i tre miliardi complessivi promessi da Angela Merkel a Erdogan per contenere il flusso di rifugiati). Il tiro alla fune è ancora in corso. La Commissione ha per ora sospeso il giudizio sulla legge di Stabilità 2016 e venerdì a Berlino Angela Merkel ha detto che “non vuole immischiarsi”. Un modo indiretto per dire: attenzione. La prospettiva di una nostra sconfitta, anche solo parziale, va messa in conto.

La vera posta in gioco non è però l’esito di questa terza disputa, ma dell’intera partita sulla flessibilità e l’euro-governo. L’interesse dell’Italia (e di tutti i Paesi membri più deboli) si estende ben al di la del 2016 e di alcuni punti di decimale da spendere in deficit. Bisogna piuttosto consolidare l’idea che l’Eurozona non si gestisce con regole rigide e con formule numeriche largamente arbitrarie. Per funzionare correttamente, l’Unione economica e monetaria richiede istituzioni decisionali capaci di prendere provvedimenti rapidi e imperniati su tre principi: discrezionalità “per buone ragioni”, flessibilità regolata e orientata alla crescita, responsabilità democratica. Da un lato, niente più dogmi tecnocratici e letti di Procuste con misure uguali per tutti. Dall’altro lato, compiti a casa, senza opportunismi o rivendicazioni motivate unicamente da tattiche elettorali.

La carta della flessibilità va insomma giocata come elemento di un’agenda più ampia. E’ rispetto a questo obiettivo che Matteo Renzi ha sinora mostrato debolezza. La richiesta di deroghe sui conti italiani sono state un po’ superficiali e non adeguatamente giustificate (soprattutto in relazione all’ultima legge di Stabilità). Data la cattiva reputazione sul piano della politica di bilancio che ci portiamo dietro da decenni, come stupirsi se la Commissione (e la Germania) si mostrino perplesse?

Se vuole vincere la partita, il governo deve accrescere l’intensità e soprattutto la qualità del proprio impegno. Qual è, precisamente, la visione italiana sulle riforme istituzionali che servono all’Unione economica e monetaria? Nell’entourage di Renzi e Padoan, così come in Banca d’Italia, circolano da tempo idee promettenti: costruiamo una proposta articolata e coerente e facciamola circolare. Quali saranno, in secondo luogo, i contenuti del prossimo Programma Nazionale di Riforma da presentare a Bruxelles entro Aprile, proprio quando la Commissione deciderà sul 2016?  Il Presidente del Consiglio ha detto che la legge di Stabilità per il 2017 darà il tono a tutta la legislatura (comprensibile: sarà l’ultimo macro-intervento utile per incidere sulle condizioni del paese prima delle elezioni del 2018). Bene, il governo elabori un Programma ambizioso, davvero imperniato su riforme e investimenti. Si assicuri che venga recepito nelle raccomandazioni di giugno da parte della UE e poi lo metta in pratica nel prossimo autunno. Se verranno fornite buone ragioni, Bruxelles dovrà concedere gli opportuni  margini fiscali. E, per una volta, dall’Italia potrebbero arrivare idee ed esempi preziosi per tutta l’Europa.

Questo editoriale è comparso anche su Il Corriere della Sera del 31 gennaio 2016 e su maurizioferrera.wordpress.com

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More new sections will soon be available on the EUvisions observatory, stay tuned!

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